EXPOSÉ DES MOTIFS

 

 

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V^e République marque une étape importante dans le renforcement de la protection des droits et libertés dans notre pays, par la création d’un Défenseur des droits, auquel est consacré le titre XI bis de la Constitution du 4 octobre 1958. En instituant le Défenseur des droits par sa norme suprême, la France manifeste l’autorité qu’elle entend lui reconnaître, rejoignant ainsi les Etats membres de l’Union européenne qui ont donné un rang constitutionnel à leurs ombudsmen tels que le Defensor del pueblo espagnol, les Ombudsmen suédois et finlandais ou encore le Provedor de Justiça portugais.

 

L’institution du Médiateur de la République par la loi du 3 janvier 1973 a constitué, à l’époque, un progrès notable pour protéger les droits des citoyens. Toutefois, l’absence de saisine directe, l’interdiction qui lui est faite d’intervenir en justice, la création ultérieure d’autorités administratives indépendantes dont les champs de compétence respectifs paraissent empiéter en tout ou partie sur celui du Médiateur de la République, en ont limité la portée. Il en est résulté une dilution des responsabilités qui est par elle-même préjudiciable aux droits des personnes.

 

La création du Défenseur des droits vise à donner plus de cohérence et plus de lisibilité à l’ensemble institutionnel chargé de la protection des droits et libertés, et à doter la nouvelle institution de pouvoirs et de moyens d’action renforcés.

 

Ainsi, les attributions du Défenseur des droits s’étendront non seulement à celles aujourd’hui exercées par le Médiateur de la République, mais seront élargies à celles du Défenseur des enfants et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité. Pour que son action puisse bénéficier de toutes les compétences utiles, le Défenseur sera assisté de deux collèges de trois personnalités qualifiées chacun, qui seront obligatoirement consultés sur le traitement des réclamations en matière respectivement de déontologie de la sécurité et de protection de l’enfance.

 

 

L’articulation avec les autres autorités administratives indépendantes chargées de la protection des droits et libertés sera également renforcée. Le Défenseur des droits sera associé, à sa demande, aux travaux de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité et de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ; à ce titre, il pourra participer, en personne ou en désignant un représentant, aux collèges de ces deux autorités, avec voix consultative. Comme l’est déjà le Médiateur de la République, le Défenseur des droits sera également membre de droit de la Commission nationale consultative des droits de l’homme. Il pourra transmettre aux autres autorités indépendantes chargées d’une mission de protection des droits et libertés les réclamations qui les concerneraient également, en leur faisant part de ses observations et en demandant à être informé des suites qui leur sont apportées. Ce renforcement des liens entre le Défenseur des droits et les autres autorités chargées de la protection des droits et libertés, permettant une coordination et un réel travail commun, assurera une protection plus effective des droits et des libertés dans tous les domaines.

 

Le Défenseur des droits bénéficiera d’un statut renforcé. Son mode de nomination, par décret en conseil des ministres après avis des commissions compétentes des deux assemblées dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution, les immunités dont il bénéficiera et les incompatibilités auxquelles il sera soumis participent d’un renforcement du statut du Défenseur des droits.

 

Sa saisine sera facilitée. Le Défenseur des droits pourra être saisi directement par toute personne s’estimant lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration. Cette saisine sera bien évidemment gratuite. Dans le cas particulier où les droits d’un enfant seraient mis en cause, il pourra être saisi par le mineur lui-même ou par son représentant légal, par des membres de sa famille, par une association reconnue d’utilité publique ou par les services médicaux ou sociaux. Il pourra également, dans tous les domaines, se saisir d’office de faits relevant de sa compétence, dès lors que l’intéressé aura été averti et ne s’opposera pas à l’intervention du Défenseur des droits. Les parlementaires pourront, bien sûr, toujours le saisir des réclamations dont ils auraient été destinataires.

 

Le Défenseur des droits disposera de pouvoirs accrus. Quatre innovations importantes lui permettront d’intervenir plus efficacement en cas d’atteinte aux droits et libertés des personnes qui l’auront saisi. Il pourra, en premier lieu, enjoindre à l’administration ou organisme en cause, si ses recommandations n’ont pas été suivies d’effet, de prendre les mesures nécessaires, y compris en réformation d’une décision, et le cas échéant publier un rapport spécial si aucune suite n’est donnée. En deuxième lieu,  il pourra proposer aux parties au litige de conclure une transaction. En troisième lieu, il pourra, soit spontanément, soit sur invitation de la juridiction ou d’une partie au litige, présenter des observations dans une affaire en cours, qu’elle soit civile, administrative ou pénale. Enfin, il pourra saisir le Conseil d’Etat d’une demande d’avis sur l’interprétation ou la portée d’un texte législatif ou réglementaire, de façon à couper court aux difficultés qui proviendraient d’interprétations divergentes des textes applicables.

 

Le Défenseur des droits bénéficiera également de moyens d’investigation élargis. Non seulement les personnes et organismes mis en cause devront lui communiquer toutes informations et pièces utiles et autoriser les agents placés sous leur autorité à répondre à ses questions, mais il bénéficiera d’un droit d’accès - et même d’un droit d’accès inopiné en cas de nécessité impérieuse - aux locaux administratifs ou privés. Toutes ces obligations feront en outre l’objet de sanctions en cas de méconnaissance, instituées par le projet de loi ordinaire accompagnant le présent projet de loi organique.

 

Le présent projet de loi organique a ainsi pour objet de préciser le statut, les missions, les pouvoirs et les moyens mis à la disposition du Défenseur des droits.

 

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Son titre I^er assoit l’indépendance du Défenseur des droits en prévoyant les garanties qui entourent les conditions de sa nomination et l'exercice de ses fonctions.

 

En vertu de l’article 1^er, le Défenseur des droits est nommé en conseil des ministres, après avis de la commission compétente de chaque assemblée. La fin prématurée de ses fonctions ne peut intervenir qu’en cas de démission ou en cas d’empêchement dûment constaté dans des conditions qui seront définies par décret en Conseil d’Etat.

 

Selon l'article 2, le Défenseur des droits ne peut recevoir, dans l'exercice de ses attributions, d'instruction de qui que ce soit. Il ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions qu'il donne ou des actes qu'il accomplit dans l'exercice de ses fonctions.

 

L’article 3 prévoit, outre l’incompatibilité avec des fonctions ministérielles et parlementaires, que le Défenseur des droits ne peut exercer durant son mandat aucune fonction ou emploi public, aucune activité professionnelle ainsi qu’aucun mandat électif. Les fonctions de membre du Conseil constitutionnel, de membre du Conseil supérieur de la magistrature et de membre du Conseil économique, social et environnemental sont également incompatibles avec celles de Défenseur des droits.

 

 

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Le titre II du présent projet de loi organique détermine les conditions de la saisine du Défenseur des droits.

 

 

L’article 4 permet la saisine directe du Défenseur des droits par toute personne, physique ou morale, qui s’estime lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration. Le Défenseur des droits peut également connaître d’agissements de personnes privées lorsque ceux-ci sont de nature à mettre en cause la protection des droits d’un enfant ou constituent un manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité. S’agissant plus particulièrement de la protection des droits de l’enfant, le Défenseur peut être directement saisi par l’enfant mineur, de même que par ses représentants légaux, les membres de la famille, les services médicaux ou sociaux ainsi que les associations reconnues d’utilité publique qui défendent les droits des enfants. Au titre de sa compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité, le Défenseur peut être saisi par toute personne qui a été témoin de faits constitutifs d’un manquement aux règles de déontologie.

 

L’article 5 prévoit que les ayants droit de la personne lésée peuvent également saisir directement le Défenseur des droits.

 

L’article 6 prévoit que, sauf lorsque sont en cause les droits d’un enfant ou un manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité, la personne qui s’estime lésée, avant de se tourner vers le Défenseur des droits, doit d’abord s’adresser à la personne ou à l’organisme mis en cause. Il précise que la saisine du Défenseur des droits, qui sera gratuite, n'a pas, par elle-même, d'effet suspensif ou interruptif. Il en irait différemment, en revanche, si par exemple une médiation était engagée en matière civile à la suite de la saisine du Défenseur, l’article 2238 du code civil prévoyant dans un tel cas la suspension du délai de prescription.

 

L’article 7 précise les différentes autorités qui peuvent être amenées à saisir le Défenseur des droits, au premier rang desquelles les membres du Parlement.

 

L’article 8 oblige le Défenseur des droits à recueillir l’accord de la personne lésée, ou de ses ayants droit, lorsqu’il est saisi autrement qu’à l’initiative de la personne lésée. Il prévoit toutefois une exception, lorsque l’intérêt supérieur d’un enfant est en jeu.

 

L’article 9 précise que, lorsque le Défenseur des droits transmet une réclamation à une autre autorité indépendante investie d’une mission de protection des droits et libertés, il peut accompagner cette transmission de ses observations et demander à être informé des suites qui lui sont données. Il prévoit que le Défenseur des droits est associé aux travaux de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité et de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

 

L’article l0 exclut du champ d’intervention du Défenseur des droits les différends qui peuvent intervenir entre les personnes publiques et organismes investis d’une mission de service public ainsi que les différends susceptibles d'opposer ces mêmes collectivités et organismes à leurs agents. Ainsi, les litiges afférents à la carrière des fonctionnaires ne peuvent lui être soumis. En revanche, les difficultés que peuvent rencontrer les anciens agents publics peuvent faire l'objet de réclamations à son attention.

 

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Le titre III du présent projet de loi organique détermine les conditions de l’intervention du Défenseur des droits.

 

Son chapitre I^er définit les attributions, l’organisation et le fonctionnement des collèges placés auprès du Défenseur des droits.

 

Ainsi que l’y autorise le troisième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution du 4 octobre 1958, les articles 11 et 12 créent auprès du Défenseur des droits deux collèges, qui ont pour mission de l’assister lorsque celui-ci exerce ses attributions respectivement en matière de déontologie des activités de sécurité et de protection des droits de l’enfant. Leurs membres sont désignés par les plus hautes autorités de l'Etat : le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat.

 

Aux termes de l’article 13, les membres de chaque collège sont nommés pour la durée du mandat du Défenseur des droits. Leur mandat n’est pas renouvelable.

 

L’article 14 renforce les garanties d’impartialité des membres du collège en leur interdisant de participer à une délibération relative à un organisme au sein duquel ils détiennent ou ont détenu des intérêts, directs ou indirects, au cours des trois années précédant la délibération en cause. Le Défenseur des droits veille au respect de cette obligation.

 

Le chapitre II du même titre précise les moyens d’information dont dispose le Défenseur des droits.

 

Aux termes de l’article 15, les autorités publiques ainsi que les personnes privées concernées doivent faciliter la mission du Défenseur des droits et autoriser les agents placés sous leur autorité à donner tous renseignements utiles. Le Défenseur des droits peut convoquer et entendre tout agent placé sous l’autorité des organismes entrant dans le champ de son contrôle. Les ministres compétents sont tenus d’autoriser les corps de contrôle à accomplir, dans le cadre de leur compétence, les vérifications et enquêtes demandées par le Défenseur des droits.

 

L’article 16 prévoit que le vice-président du Conseil d'État et le premier président de la Cour des comptes font, sur la demande du Défenseur des droits, procéder à toutes études.

 

L’article 17 donne au Défenseur des droits, vis-à-vis des administrations et organismes mis en cause, le pouvoir de se faire communiquer toutes informations ou pièces utiles. Le caractère secret ou confidentiel des pièces dont il demande communication ne peut lui être opposé sauf dans certains cas limitativement énumérés, notamment en matière de secret concernant la défense nationale, de sûreté de l'État ou de politique extérieure.

 

L’article 18 permet au Défenseur des droits et aux agents placés sous son autorité de procéder à des vérifications sur place, dans les locaux administratifs ou privés après en avoir prévenu à l’avance les responsables de ces lieux, ou même de façon inopinée en cas de nécessité impérieuse d’une telle visite.

 

Les responsables de locaux administratifs ne peuvent s’opposer à la venue du Défenseur des droits que pour l’un des motifs limitativement énumérés par la loi organique, dont le bien-fondé pourra être contrôlé, le cas échéant, par le juge administratif des référés.

 

 

Lorsque l’accès à des locaux privés est refusé au Défenseur des droits, il peut saisir le juge des libertés et de la détention aux fins d’être autorisé à y pénétrer. La visite s’effectue sous le contrôle du juge qui l’a autorisée. Tant l’ordonnance autorisant la visite que le déroulement des opérations peuvent être contestés devant le premier président de la Cour d’appel. Ce dispositif, similaire à ceux organisés par l’ordonnance n° 2009‑375 du 1^er avril 2009 réformant les voies de recours contre certaines visites domiciliaires, est conforme aux prescriptions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, rappelées par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Ravon du 21 février 2008.

 

Dans le cas où les autorités judiciaires sont déjà saisies d’une affaire qui a été portée à la connaissance du Défenseur des droits, l’article 19 oblige celui-ci à recueillir leur accord préalable pour la mise en œuvre de ses pouvoirs d’audition, de communication de documents et de vérification sur place, de sorte que, conformément au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, l’exercice des pouvoirs du Défenseur des droits ne trouble pas le bon déroulement de la justice.

 

Enfin, le chapitre III du titre III définit les pouvoirs reconnus au Défenseur des droits pour lui permettre de mener à bien sa mission.

 

Aux termes de l’article 20, le Défenseur des droits apprécie souverainement si, notamment du fait de leur ancienneté, les faits qui lui sont signalés ou qui font l’objet d’une réclamation méritent une intervention de sa part.

 

L'article 21 permet au Défenseur des droits d'émettre toute recommandation de nature à régler les difficultés dont il est saisi, que ce soit en droit ou en équité.

 

Si l’une de ses recommandations n’est pas suivie d’effet, le Défenseur des droits peut l’assortir d’une injonction de prendre, dans un délai qu’il fixe, les mesures nécessaires. S’il n’est pas donné suite à son injonction, le Défenseur des droits peut rendre publiques ses recommandations, ses injonctions et la réponse de la personne publique ou de l’organisme mis en cause, sous la forme d’un rapport spécial.

 

L’article 22 offre au Défenseur des droits la faculté de proposer aux parties en présence de régler leur litige au moyen d’un protocole transactionnel dont il pourra proposer les termes.

 

Aux termes de l’article 23, lorsqu’au cours de sa mission, le Défenseur des droits constate des faits laissant présumer l'existence d'une faute disciplinaire, il peut les porter à la connaissance des personnes investies du pouvoir disciplinaire. Les autorités ou personnes ainsi saisies informeront le Défenseur des droits de la suite donnée aux transmissions effectuées dans ce cadre. Le Défenseur des droits peut établir un rapport spécial, qu’il rend public, si l’autorité compétente refuse de sanctionner un agent manifestement fautif. Cette faculté ne concerne pas les magistrats, qui relèvent en matière disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature.

 

Aux termes de l’article 24, lorsque le Défenseur des droits est saisi d’une ou plusieurs réclamations soulevant une question relative à l’interprétation ou à la portée d’une disposition législative ou réglementaire, il peut saisir pour avis le Conseil d’Etat, de façon que l’interprétation du texte soit rapidement fixée.

 

 

Pour que le meilleur profit puisse être tiré de son expérience, l’article 25 prévoit que le Défenseur des droits peut faire toute proposition au Gouvernement de modification de la législation ou de la réglementation dans les domaines relevant de sa compétence.

 

L’article 26 prévoit que le Défenseur des droits ne peut remettre en cause le bien-fondé d'une décision de justice. Toutefois, le Défenseur peut, à sa demande, à celle du juge ou à celle des parties, présenter des observations ou être entendu dans le cadre d’une instance juridictionnelle. Lorsqu'au cours de ses travaux, le Défenseur des droits constate des faits laissant présumer l'existence d’un crime ou d’un délit, il les porte sans délai à la connaissance du procureur de la République compétent. De même, il transmet à l’autorité judiciaire toutes informations utiles à la protection d’un mineur.

 

L'article 27 prévoit la remise d'un rapport annuel au Président de la République et au Parlement. Ce rapport est rendu public. Il fait l’objet d’une communication devant l’Assemblée nationale et le Sénat. De manière générale, et sans préjudice de l’application de dispositions spécifiques prévues par le présent texte, le Défenseur des droits peut rendre publics ses avis, recommandations ou décisions.

 

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Le titre VI du présent projet de loi organique comporte des dispositions utiles à l’organisation et au fonctionnement de l’institution.

 

En vertu de l'article 28, le Défenseur des droits dispose de services placés sous son autorité, au sein desquels il peut recruter des fonctionnaires, des magistrats et des agents non titulaires de droit public. Il peut désigner des délégués sur l’ensemble du territoire de la République. Ceux-ci peuvent exercer, par délégation, certains des pouvoirs d’investigation du Défenseur des droits aux fins d’instruire les réclamations dont il est saisi. Il en va de même pour les agents placés sous l’autorité du Défenseur des droits.

 

L'article 29 est relatif au respect du secret professionnel par le Défenseur des droits, les membres du collège qui l’assiste, les délégués du Défenseur des droits et l’ensemble des personnes qui travaillent sous son autorité pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance, en raison de leurs fonctions. Il est également prévu qu’aucune mention permettant l’identification des personnes dont le nom aurait été révélé au Défenseur des droits ne soit faite dans les documents publiés sous son autorité, à moins que les intéressés en soient d’accord.

 

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Le titre V du présent projet de loi organique réunit les dispositions transitoires et finales nécessaires à l’entrée en vigueur des dispositions relatives au Défenseur des droits.

 

 

L’article 30 apporte les modifications nécessaires à l’ordonnance organique sur le Conseil constitutionnel pour organiser l’incompatibilité des fonctions de membre du Conseil constitutionnel avec celles de Défenseur des droits et les modalités du remplacement du membre du Conseil constitutionnel qui aurait accepté les fonctions de Défenseur des droits.

 

L’article 31 modifie le code électoral pour prévoir l’inéligibilité du Défenseur des droits dans toutes les circonscriptions en ce qui concerne l'élection des députés et sénateurs, ainsi que pour l'élection des députés européens. Il interdit en outre au Défenseur des droits de se porter candidat à une élection municipale, cantonale ou régionale. Il règle enfin les conditions du remplacement du député ou du sénateur qui accepterait les fonctions de Défenseur des droits.

 

L'article 32 tire les conséquences de l’institution du Défenseur des droits, qui se substitue notamment au Médiateur de la République et au Défenseur des enfants, sur la loi organique du … relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, sur la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française et sur la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

 

L’article 33 prévoit une entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi organique différée au premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi organique. Il règle en outre le sort des procédures en cours. Quant aux personnels, ils seront tous repris par le Défenseur des droits.