Dossiers législatifs - Exposé des motifs - LOI n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

LOI n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales


EXPOSE DES MOTIFS

Rompant avec sa tradition centralisatrice, la France a engagé, voilà près de trente ans, une mutation profonde de son mode d'organisation institutionnelle et administrative. Etablie par le général de Gaulle dès les années soixante, la nécessité d'entreprendre la décentralisation s'est concrétisée en 1982 avec l'impulsion décisive des lois Defferre.

Le bilan de cette évolution, qui était absolument nécessaire, est indiscutable. Elle a contribué à la vitalité de notre pays, renforcé les libertés locales, libéré l'énergie des territoires et consacré une nouvelle forme de gestion publique, plus proche des citoyens.

Pour autant, il n'est pas possible d'ignorer plus longtemps les défauts de notre organisation territoriale. La décentralisation s'est essentiellement focalisée sur les transferts de compétences mais n'a pas modifié les structures, sauf pour les ajouter les unes aux autres sans jamais retrancher, clarifier ou réorganiser.

Le résultat est un paysage institutionnel fragmenté qui a vu s'empiler au fil du temps un très grand nombre de structures administratives intervenant dans la gestion des territoires : communes, intercommunalités à fiscalité propre, syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple, syndicats mixtes (ouverts ou fermés), pays, départements, régions, Etat et Europe.

Au morcellement des structures s'ajoute l'enchevêtrement des compétences. L'ambition initiale d'une répartition par « blocs de compétences » a progressivement cédé le pas à une situation où, du fait de la multiplication des acteurs et des législations spéciales, la plupart des compétences sont partagées entre plusieurs collectivités territoriales ou encore entre elles et l'Etat. Les excès de la pratique des financements croisés, qui en est largement le corollaire, ajoutent encore un peu plus à la complexité.

Il en résulte une perte d'efficacité pour l'action publique et pour les usagers des services publics, un coût élevé pour le contribuable, un manque de lisibilité pour le citoyen et une lassitude des élus locaux de terrain.

Conscient de l'urgence qui s'attache à engager une réforme profonde de l'organisation territoriale de la France, le Président de la République a donc confié à l'ancien Premier ministre, M. Edouard BALLADUR, le soin de présider un comité pour la réforme des collectivités locales.

Ce dernier, regroupant des personnalités faisant autorité, venues d'horizons politique et professionnel les plus divers, lui a remis son rapport en mars 2009.

Les conclusions de ce rapport forment le point de départ du présent projet de loi, pour lequel le Gouvernement s'est également appuyé sur les travaux et les réflexions menés par la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par le sénateur Claude BELOT.

L'ambition de ce projet de loi est triple.

Il s'agit tout d'abord d'engager avec résolution un exercice de simplification et de clarification de notre paysage institutionnel pour ancrer durablement la décentralisation. Davantage que de poursuivre des transferts de l'Etat vers les collectivités territoriales, il convient de supprimer les structures devenues obsolètes ou redondantes, d'achever les regroupements nécessaires trop longtemps différés, d'articuler de manière plus étroite l'intervention des collectivités territoriales, de clarifier l'exercice des compétences entre les différents niveaux d'administration locale.

Il convient ensuite d'adapter l'organisation territoriale aux défis de notre temps. Près de 80 % des 64 millions de Français vivaient en ville en 2008 contre un sur deux en 1936. Le développement des grands ensembles urbains, du fait de la concentration des populations et des habitats, réclame des politiques globales de plus en plus intégrées. Il faut donc réduire le décalage qui s'est installé en zone urbaine entre les besoins de la population et le mode d'administration du territoire qui n'est plus suffisamment adapté. C'est l'objet de la création des métropoles, qui consacre la spécificité institutionnelle de nos grandes agglomérations en compétition avec leurs homologues européennes et internationales.

Mais le projet de loi cherche aussi à répondre aux besoins spécifiques du monde rural. C'est notamment l'objet de l'achèvement et du renforcement de l'intercommunalité, qui constituent une réponse aux enjeux de la gestion locale dans les territoires ruraux.

Le projet de loi vise donc quatre objectifs principaux :

1° Réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle départements-région et un pôle communes-intercommunalité ;

2° Simplifier le paysage institutionnel en achevant la couverture intercommunale du territoire national, en élargissant le cadre des intercommunalités, en favorisant les regroupements de collectivités sur une base volontaire et en supprimant les niveaux devenus superflus ;

3° Créer des métropoles en offrant à nos grandes agglomérations un nouveau cadre institutionnel plus adapté ;

4° Clarifier les compétences des différents niveaux de collectivités et encadrer la pratique des cofinancements.

Après la réforme de l'Etat territorial, engagée dès 2007 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), ce projet de loi de réforme des collectivités territoriales constitue donc la deuxième étape de la modernisation des structures administratives locales de la France.

Plusieurs textes sont déposés simultanément au présent projet de loi. Il s'agit du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, du projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, et, enfin, du projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.

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Le projet élaboré par le Gouvernement comporte cinq titres.

TITRE IER. - RENOVATION DE L'EXERCICE DE LA DEMOCRATIE LOCALE

Chapitre Ier. - Conseillers territoriaux

Nul ne conteste la nécessité de renforcer la complémentarité entre l'action des départements et des régions. Le débat public s'est focalisé ces dernières années sur l'opportunité de la suppression des départements et de leur fusion avec les régions. Force est de constater que cette perspective divise profondément.

Aussi, la démarche du Gouvernement se veut-elle différente, à la fois pragmatique et ambitieuse. Il s'agit de rapprocher ces deux collectivités territoriales à travers un élu commun.

L'article 1er prévoit donc la création du conseiller territorial qui siègera à la fois au sein du conseil général de son département d'élection et au sein du conseil régional. L'objectif est simple : faire confiance à un élu local, au plus près de la réalité des territoires, pour clarifier les compétences et les interventions des départements et des régions et organiser leur complémentarité.

Ce nouvel élu développera à la fois une vision de proximité du fait de son ancrage territorial et une vision stratégique en raison des missions exercées par la région. Sa connaissance du mode de fonctionnement des structures des deux collectivités, de leurs compétences respectives et de leurs modalités d'interventions juridiques, techniques et financières, lui permettra tout naturellement de favoriser une articulation plus étroite de leurs interventions respectives afin d'éviter les actions concurrentes ou redondantes sur un même territoire.



Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale précise le mode de scrutin et le statut des conseillers territoriaux qui seront élus en mars 2014. En conséquence, le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux réduit le mandat des conseillers régionaux qui seront élus en mars 2010 et celui des conseillers généraux qui seront élus en mars 2011.

Chapitre II. - Élection et composition des conseils communautaires

L'article 2 institue l'élection au suffrage universel direct des délégués des communes au sein des conseils communautaires des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Pour les communes de plus de 500 habitants, le système retenu est celui du « fléchage » : les candidats au mandat de conseiller municipal et aux fonctions de délégué communautaire figureront sur une seule et même liste, les premiers de la liste ayant vocation à siéger au conseil municipal de leur commune et au conseil communautaire, les suivants de liste ne siégeant qu'au conseil municipal de leur commune. Dans les communes de moins de 500 habitants, les délégués des communes sont le maire et les conseillers municipaux désignés dans l'ordre du tableau établi lors de l'élection de la municipalité. Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale précise l'ensemble de ces dispositions.

L'article 3 tire les conséquences de l'élection au suffrage universel direct des délégués communautaires.

Dès lors que la désignation des conseillers communautaires procède du suffrage universel direct, il est nécessaire d'améliorer l'équilibre de la représentation des communes membres en prenant davantage en compte leur poids démographique. Actuellement, la fixation du nombre global de délégués communautaires et la ventilation des sièges entre les différentes communes reposent sur des accords passés entre les communes intéressées. Il en résulte des compositions de conseils communautaires très hétérogènes, parfois sans lien avec l'importance démographique des communes.

Cet article institue donc des règles qui encadrent la composition des conseils communautaires : d'une part, chaque commune doit avoir au minimum un délégué ; d'autre part, le nombre des délégués supplémentaires à répartir entre les communes sera déterminé en fonction de la population totale de la communauté. Ces sièges seront répartis à la représentation proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne. Toutefois, il est prévu qu'aucune commune ne puisse disposer de plus de la moitié des sièges.

En cas de changement de périmètre entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, des délégués supplémentaires seront désignés par les conseils municipaux jusqu'au prochain renouvellement général.

Enfin, dans un souci de bonne gouvernance, cet article prévoit de limiter le nombre de vice-présidents des EPCI. Ainsi, le nombre de vice-présidents ne peut excéder 20 % de l'effectif de l'assemblée délibérante et ne peut jamais être supérieur à quinze vice-présidents. Néanmoins, il est prévu une dérogation : si l'application du plafond conduit à fixer à moins de quatre le nombre des vice-présidents, celui-ci peut être porté jusqu'à quatre.

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Chapitre III. - Le Conseil économique, social et environnemental régional

L'article 4 vise à décliner, pour les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR), la réforme opérée pour le Conseil économique et social (CES). En effet, en conformité avec l'engagement du Grenelle de l'environnement, le CES a été transformé en Conseil économique, social et environnemental (CESE) par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République. Un projet de loi organique, présenté en conseil des ministres le 25 août 2009, vise à introduire au sein du CESE une véritable « composante environnementale ».

Cet article modifie la dénomination actuelle des CESR pour consacrer le rôle de ces conseils dans le domaine du développement durable. Il étend également les possibilités de saisine par le président du conseil régional aux questions intéressant l'environnement dans la région. La modification de la composition pourra intervenir ultérieurement par voie réglementaire, à la suite d'une concertation avec les CESR.

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TITRE II. - ADAPTATION DES STRUCTURES A LA DIVERSITE DES TERRITOIRES

Chapitre Ier. -Métropoles

Un double constat s'est imposé ces dernières années, au fil des différents rapports consacrés à l'organisation territoriale de la France. D'une part, cette dernière n'a pas suffisamment pris en compte la montée en puissance du fait urbain qui réclame la mise en œuvre de politiques publiques très intégrées. D'autre part, la compétition entre les grandes agglomérations, européennes ou internationales, n'a cessé de s'accentuer. Il faut donc proposer un nouveau cadre de gouvernance, plus adapté que celui des actuelles communautés urbaines. La création du statut de métropole par l'article 5 répond à cet objectif.

La métropole est un nouvel EPCI, regroupant, sur la base du volontariat, plusieurs communes qui forment un ensemble de plus de 450 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave. Elle est constituée pour conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif et culturel de son territoire. Elle disposera à cet effet de compétences élargies en matière de développement économique, d'urbanisme, d'habitat, de transport et d'infrastructures, d'éducation, dont certaines par transferts des départements et des régions. Au-delà d'un socle obligatoire, elle pourra passer des conventions avec les autres collectivités territoriales et l'Etat pour exercer des compétences supplémentaires, nécessaires pour son développement et sa compétitivité.



Le nouvel article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales fixe les modalités de création des métropoles. Deux hypothèses sont envisagées. Tout d'abord, la création de la métropole peut intervenir par regroupement de communes, à l'initiative d'une ou plusieurs d'entre elles. La création nécessite alors un accord des conseils municipaux des communes concernées à la majorité qualifiée (deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse). La création peut également intervenir du fait de la transformation (à périmètre constant ou avec intégration de nouvelles communes) d'un EPCI à fiscalité propre, après délibérations concordantes du conseil communautaire et des communes, lesquelles se prononcent selon les mêmes conditions de majorité qualifiée que celles indiquées plus haut.

En outre, la création de la métropole nécessite l'avis du ou des conseils généraux et régionaux concernés, dans la mesure où la métropole est appelée à exercer sur son territoire certaines compétences des départements et des régions.

Si les conditions sont réunies, la création pourra être décidée par décret. Les métropoles auront une durée illimitée (article L. 5217-3).

L'article L. 5217-4 fixe les compétences de la métropole. Par rapport aux communautés urbaines, le champ d'intervention de la métropole est élargi et la notion d'intérêt communautaire est supprimée. Ainsi, la métropole est compétente sur l'intégralité de la voirie communale. Elle est compétente également pour les autorisations et actes relatifs à l'occupation ou à l'utilisation du sol. La compétence actuelle des communautés urbaines relative à l'équilibre social de l'habitat est remplacée par la notion plus large de politique locale de l'habitat. Ces compétences ne sont pas limitatives, les communes membres de la métropole ayant la possibilité à tout moment de décider de transférer à celle-ci des compétences supplémentaires, par exemple les écoles maternelles et primaires.

La métropole reçoit de plein droit les attributions du département en matière de transports scolaires et de gestion des voies départementales. La métropole peut également, par transfert facultatif, avec l'accord du département, exercer la compétence en matière de collèges ainsi que tout ou partie des compétences en matière d'action sociale. De même, les compétences de la région en matière de lycées peuvent faire l'objet d'un transfert à la métropole si la région en est d'accord.

La région et le département peuvent transférer à la métropole, d'un commun accord avec celle-ci, tout ou partie de leurs compétences en matière économique. A défaut d'accord, il est prévu le transfert automatique d'un socle de compétences économiques défini par la présente loi. Les compétences économiques sont en effet prioritaires pour la réussite des métropoles françaises dans la compétition urbaine européenne et internationale.

En outre, si la métropole le demande, l'Etat pourra décider de lui transférer des grands équipements ou infrastructures situés sur son territoire.



Les articles L. 5217-5 à L. 5217-7 organisent la substitution de plein droit de la métropole aux EPCI à fiscalité propre préexistants, le transfert des biens, droits et obligations attachés aux compétences transférées, et le transfert des personnels du département et de la région affectés à l'exercice des compétences transférées.

L'article L. 5217-8 étend aux métropoles des dispositions applicables aux communautés urbaines, notamment en matière de conditions d'exercice du mandat de membre du conseil communautaire, dénommé conseiller de la métropole. L'exécutif de la métropole est appelé président du conseil de la métropole.

Les articles L. 5217-9 à L. 5217-14 fixent le régime financier de la métropole. Le régime fiscal sera l'unification des quatre taxes directes locales. Celle-ci nécessitera une loi spécifique pour en fixer les modalités techniques. La dotation globale de fonctionnement de la métropole se composera des dotations revenant précédemment aux EPCI qui préexistaient (dotation d'intercommunalité et dotation de compensation des EPCI) et aux communes membres de la métropole.

Les articles L. 5217-15 à L. 5217.21 organisent la compensation financière des transferts de compétences, suivant des modalités inspirées de celles habituellement en usage, notamment en matière de transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, et dans le respect d'un principe de neutralité budgétaire.

L'évaluation des charges transférées est placée sous le contrôle d'une commission consultative d'évaluation des charges, composée de représentants des collectivités intéressées et de la métropole. Elle est présidée par un magistrat financier. En l'absence d'accord unanime, la période de référence est de dix ans pour les dépenses d'investissement (cinq ans pour les routes) et de cinq ans pour les dépenses de fonctionnement.

Une dotation de compensation versée par la région et le département assure la neutralité du transfert.

Les charges transférées par les communes sont compensées par le transfert à la métropole des principales recettes fiscales et de la DGF. Les recettes transférées étant supérieures aux charges transférées, la neutralité budgétaire sera assurée par une dotation de reversement à la charge de la métropole et à destination des communes.

L'article 6 est un article de coordination qui adapte divers codes et lois pour tenir compte de la création des métropoles et de la définition de leurs compétences. En particulier, il modifie le code de l'urbanisme afin de donner compétence au président du conseil de la métropole pour délivrer les permis de construire, d'aménager ou de démolir et les certificats d'urbanisme et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable.

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Chapitre II. - Pôles métropolitains

Au-delà du statut de la métropole, qui ne concernera qu'un nombre limité de grandes agglomérations, il est nécessaire de favoriser, à une échelle plus large, une coopération renforcée entre territoires urbains, sur la base du volontariat.

C'est l'objet de l'article 7, qui instaure les pôles métropolitains. Conçu comme un instrument souple, le pôle métropolitain est un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue d'entreprendre des actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, écologique, éducatif, de promotion de l'innovation, d'aménagement de l'espace et de développement des infrastructures et des services de transport.

Le pôle métropolitain regroupe des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 450 000 habitants. L'un d'entre eux doit comporter plus de 200 000 habitants. Son mode de fonctionnement est similaire à celui des syndicats mixtes.

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Chapitre III. - Communes nouvelles

Les articles 8 et 9 substituent un nouveau dispositif de fusion de communes, plus simple, plus souple et plus incitatif, à l'ancien, issu de la loi dite « Marcellin » de 1971, qui s'est révélé peu efficace. C'est le dispositif des communes nouvelles qui pourra concerner, sur une base volontaire, aussi bien des communes contiguës, à l'extérieur ou à l'intérieur d'un EPCI, que la transformation d'un EPCI en commune nouvelle.

La législation actuelle continuera à régir les communes fusionnées avant l'entrée en vigueur de la loi. Les communes nouvelles seront soumises aux mêmes règles que les communes. Toutefois, des dispositions spécifiques leur sont applicables, en particulier en ce qui concerne les modalités de leur création ou la possibilité de maintenir des « communes déléguées ».

Les articles L. 2113-2 à L. 2113-9 du code général des collectivités territoriales organisent la création des communes nouvelles. Celle-ci repose sur une démarche engagée, soit par tous les conseils municipaux de communes contiguës, soit par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d'un même EPCI à fiscalité propre représentant plus des deux tiers de la population de celui-ci, soit enfin par l'organe délibérant dudit EPCI. Dans ce dernier cas, l'accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus des deux tiers de la population totale est également nécessaire. Enfin, le représentant dispose également de la capacité d'engager cette démarche (article L. 2113-2).

Lorsque tous les conseils municipaux des communes intéressées donnent leur accord, la création d'une commune nouvelle peut être décidée par le préfet.



Si seule une majorité qualifiée des conseils municipaux donne son accord, la population est appelée à se prononcer. La création ne peut alors aboutir que si la majorité absolue des suffrages exprimés est atteinte et qu'elle correspond au moins au quart des électeurs inscrits sur l'ensemble des communes concernées (article L. 2113-3)

Lorsque les communes intéressées ne sont pas situées dans le même département ou la même région, la demande ne peut être prise en compte qu'après modification des limites territoriales par décret en Conseil d'Etat (article L. 2113-4).

Les biens, droits et obligations et les personnels des anciennes communes et ceux de l'EPCI éventuellement dissous sont transférés à la commune nouvelle (article L. 2113-5).

L'arrêté préfectoral prononçant la création en détermine la date et en complète les modalités (article L. 2113-6).

A titre transitoire (articles L. 2113-7 et L. 2113-8), il peut être prévu que le conseil regroupe les conseillers municipaux des anciennes communes, et au moins les maires et leurs adjoints, et ce jusqu'à la prochaine élection municipale. Dans ces circonstances, il peut être admis que le plafond du nombre de conseillers municipaux soit temporairement dépassé.

Les articles L. 2113-10 à L. 2113-19 permettent de conserver au sein de la commune nouvelle une représentation institutionnelle des anciennes communes sous le nom de « communes déléguées » sauf décision contraire du conseil municipal de la commune nouvelle (article L. 2113-10). Les communes déléguées disposent d'un « maire délégué » et d'une annexe de la mairie. Le conseil municipal de la commune nouvelle peut aussi décider de la création, au sein de chaque commune déléguée ou d'une partie d'entre elles, d'un conseil composé de « conseillers communaux » (article L. 2113-11). Le maire délégué, son ou ses adjoints et les conseillers communaux de la commune déléguée sont désignés par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres (articles L. 2113-12, L. 2113-13, L. 2113-14 et L. 2113‑15).

Les modalités de désignation du maire délégué jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal sont celles prévues pour les conseils d'arrondissement des communes de Paris, Marseille et Lyon (article L. 2113-16).

Le maire délégué dispose des mêmes prérogatives que celles d'un maire d'arrondissement à Paris, Lyon et Marseille. Celui-ci a notamment la qualité d'officier d'état civil (article L. 2113-17). Sur le même modèle que celui applicable aux conseils d'arrondissement, le conseil de la commune déléguée peut notamment : délibérer sur l'implantation et le programme d'aménagement des équipements de proximité, émettre des vœux sur toute question intéressant la commune déléguée ou demander au conseil municipal de débattre de toute affaire intéressant le territoire de la commune déléguée.

Les maires délégués et leurs adjoints bénéficient de conditions d'exercice de leurs fonctions équivalentes à celles de maires et adjoints au maire (article L. 2113-19).



Les articles L. 2113-20 à L. 2113-23 précisent le régime des dotations des communes nouvelles.

Les modalités de détermination de la dotation forfaitaire des communes nouvelles reprennent les grands principes de calcul des dotations communales en cas de fusion de communes (article L. 2113-20).

La commune nouvelle bénéficie en outre d'une nouvelle dotation égale à 5 % de la dotation forfaitaire perçue par la commune nouvelle la première année, appelée « dotation particulière». Cette disposition a pour but d'inciter à la création de communes nouvelles. Un mécanisme est institué pour éviter de cumuler plusieurs fois dans le temps cet avantage financier (article L. 2113-21). Les communes nouvelles sont éligibles à toutes les dotations de péréquation communales, dans les conditions de droit commun (article L. 2113-23). L'article L. 2113-22 adapte le calcul du potentiel financier à la situation particulière de la création d'une commune nouvelle.

L'article 9 précise que les communes nouvelles relèveront de l'intégration fiscale prévue par l'article 1638 du code général des impôts, aux termes duquel des taux d'imposition différents peuvent être appliqués, pour chacune des taxes locales, sur le territoire de chaque ancienne commune, pendant une période de douze années maximum. L'article 1638 du code général des impôts devra toutefois être modifié par une loi ultérieure pour l'adapter aux communes nouvelles.

L'article 10 adapte certaines dispositions financières du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles.

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Chapitre IV. - Regroupement de départements et de régions

Le Gouvernement souhaite faciliter et non imposer des regroupements entre régions ou entre départements. Les circonstances historiques qui ont présidé à l'élaboration de la carte des départements, au moment de la Révolution française, sont connues. Sans méconnaître le sentiment d'attachement que les Français ont pu développer au fil du temps à l'égard de leurs départements, il semble raisonnable d'envisager des évolutions d'une cartographie qui n'est plus nécessairement totalement adaptée aux enjeux du temps présent. Quant aux régions françaises, elles doivent faire face à la compétition de leurs homologues européennes, ce qui pourrait amener certaines d'entre elles à choisir de revoir leurs périmètres géographiques. Encore faut-il reconnaître en la matière la force des identités régionales et le poids des réalités historiques. C'est pourquoi la procédure de regroupement proposée par le projet de loi repose exclusivement sur l'initiative des collectivités intéressées.



L'article 12 met fin à un vide juridique. A la différence des dispositions de l'actuel code général des collectivités territoriales sur le regroupement des régions, il n'existait pas de procédure similaire pour les départements. Cette procédure, qui repose sur le volontariat des collectivités concernées, permettra d'offrir un cadre rénové pour les initiatives que souhaiteraient prendre les élus locaux. Le projet de regroupement doit nécessairement reposer sur l'initiative de l'un ou de l'ensemble des conseils généraux intéressés. Si le Gouvernement estime qu'il y a lieu de poursuivre la procédure, la consultation des électeurs résidant sur le territoire concerné par le projet de regroupement est facultative si tous les conseils généraux se sont prononcés en faveur du projet, obligatoire dans le cas contraire. Si une consultation a été organisée, le regroupement ne peut être prononcé que si le projet a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes intéressées. Le regroupement est décidé par décret en Conseil d'Etat.

L'article 13 modifie, en l'assouplissant, la procédure de regroupement de régions, qui devient identique à celle prévue pour le regroupement de départements.

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TITRE III. - DEVELOPPEMENT ET SIMPLIFICATION DE L'INTERCOMMUNALITE

Historiquement, l'intercommunalité constitue la réponse originale de la France à son émiettement communal à la suite de l'échec du mouvement de fusion des communes dans les années 1970. Elle n'a cessé de se développer, particulièrement depuis la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. La majeure partie du territoire national est désormais couverte par des structures intercommunales qui ont permis aux élus de faire l'apprentissage du travail en commun en dépassant le cadre devenu souvent trop étroit de leurs communes respectives pour adopter une démarche de solidarité territoriale élargie.

Il est désormais essentiel de conforter l'acquis de l'intercommunalité en franchissant une nouvelle étape. Le Gouvernement se fixe donc trois objectifs en la matière : la couverture intercommunale intégrale du territoire français à l'horizon du début de l'année 2014, la rationalisation des périmètres des structures intercommunales à la même échéance, l'approfondissement de l'intercommunalité à travers la rénovation de son cadre juridique.

Les préfets seront donc chargés d'élaborer, pour la fin de l'année 2011, au terme d'une large concertation avec l'ensemble des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des EPCI et des syndicats concernés, un schéma départemental de coopération intercommunale qui sera soumis à la commission départementale de la coopération intercommunale. S'ouvrira ensuite une période de deux années, en 2012 et 2013, durant lesquelles les préfets seront dotés de pouvoirs temporaires destinés à faciliter la déclinaison du schéma qui devra être achevée au 1er janvier 2014.



Ce travail d'élaboration et de déclinaison d'un schéma partagé avec les élus englobera le chantier de rationalisation des multiples structures intercommunales (syndicats et EPCI) qui, trop souvent encore, se chevauchent dans leurs compétences ou leurs périmètres.

Enfin, plusieurs mesures permanentes, distinctes du dispositif temporaire d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale, visent à approfondir l'intercommunalité.

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Chapitre Ier. - Dispositions communes

Afin de clarifier la législation actuelle, l'article 14 définit précisément les contours de la notion d'EPCI et de groupement de collectivités territoriales et l'article 15 prévoit explicitement que toute compétence communale peut faire l'objet d'un transfert à un EPCI ou à un syndicat mixte.

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Chapitre II. - Achèvement et rationalisation de la carte de l'intercommunalité

Les articles 16 et 17 régissent le schéma départemental de coopération intercommunale. Le schéma aura pour objectifs d'établir une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, de supprimer les enclaves et discontinuités, de rationaliser les périmètres, de réduire le nombre de syndicats et de tirer les conséquences de l'abrogation du dispositif des pays.

Ce document sera le cadre de référence pour l'élaboration et l'examen de tout projet de création ou de modification d'EPCI. Ce schéma est élaboré par le préfet dans le cadre d'une large concertation avec l'ensemble des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des EPCI et des syndicats mixtes concernés, ainsi qu'avec la commission départementale de la coopération intercommunale. Le préfet est tenu d'intégrer au schéma les amendements que la commission adopte à la majorité des deux tiers dès lors qu'ils respectent les objectifs de couverture intégrale et de suppression des enclaves et discontinuités. Le schéma doit être approuvé au plus tard le 31 décembre 2011.

L'article 18 empêche la réapparition de communes isolées ou enclavées après l'achèvement de la période de mise en œuvre des procédures précédemment décrites. En effet, ces dernières pourront être rattachées par le préfet à un EPCI à fiscalité propre, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale.

L'article 19 supprime la disposition dérogatoire qui permettait à une commune d'adhérer à un EPCI à fiscalité propre alors que cette adhésion créait une discontinuité ou une enclave. En effet, cette disposition n'a pu lieu d'être dès lors que le dispositif du projet de loi permet d'achever la couverture intercommunale intégrale du territoire.



L'article 20 simplifie la procédure de fusion des EPCI à fiscalité propre. Il est prévu en particulier de remplacer l'accord des organes délibérants des EPCI par un simple avis. La règle de majorité qualifiée est celle du droit commun (deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou l'inverse) et s'apprécie à l'échelle du périmètre du futur EPCI. Néanmoins, il est institué une règle destinée à préserver les intérêts des EPCI les moins importants. Le projet de fusion devra donc recueillir également l'accord d'au moins un tiers des communes de chacun des EPCI concernés.

L'article 21 tire les conséquences de l'élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale et de l'exercice d'achèvement et de rationalisation de l'intercommunalité. Il faut en effet s'assurer qu'à l'avenir, de nouveaux syndicats ne puissent être créés en contradiction avec les prescriptions du schéma arrêté ou les objectifs qui ont présidé à son élaboration. Il convient donc que le préfet s'assure de la compatibilité à ces objectifs et au schéma des futurs projets de création.

Les articles 22 à 24 ont pour objet de faciliter, en en simplifiant les règles de manière pérenne, le regroupement et la rationalisation des structures de coopération intercommunale.

L'article 22 permet la fusion entre syndicats sans avoir nécessairement recours à une lourde procédure de dissolution.

L'article 23 élargit les cas de dissolution de plein droit des syndicats intercommunaux. Cette dissolution est dorénavant prévue lorsqu'un syndicat transfère toutes ses compétences à un syndicat mixte ou ne compte plus qu'un seul membre.

L'article 24 clarifie les règles actuelles en prévoyant la substitution de l'EPCI à fiscalité propre au syndicat dès qu'il y a identité de périmètre, quel qu'en soit le fait générateur.

Afin de simplifier les structures territoriales et de tirer les conséquences du développement de la coopération intercommunale, l'article 25 abroge l'article 22 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire qui constitue le cadre juridique des « pays ». Conformément à l'article 16 du présent projet de loi, le schéma départemental de coopération intercommunale devra en tenir compte afin que l'apport des « pays » en matière d'aménagement et de développement des territoires ne disparaisse pas du simple fait de la suppression de la structure.

L'article 26 modifie la composition de la commission départementale de la coopération intercommunale. Cette modification est cohérente avec le renforcement de ses attributions dans le cadre du présent projet de loi et reconnaît l'importance croissante de l'intercommunalité. La commission sera dorénavant composée de 40 % de représentants des communes (au lieu de 60 %), de 40 % de représentants d'EPCI (au lieu de 20 %), de 15 % de représentants du département (sans changement) et de 5 % de représentants de la région (sans changement). Par mesure de simplification, il ne sera procédé à une élection des représentants des communes et de leurs groupements que si plusieurs listes de candidats sont en présence.



L'article 27 étend les cas de consultation obligatoire de la commission départementale de la coopération intercommunale.

L'article 28 tire une des conséquences du principe de non tutelle en prohibant que l'attribution par une collectivité territoriale à une autre collectivité d'une aide financière puisse être subordonnée à l'adhésion de la collectivité bénéficiaire à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte, existant ou à créer. Le but est d'éviter que certains régimes d'aide n'aient pour effet d'imposer aux communes la création de structures supplémentaires, notamment des syndicats intercommunaux. Ces dispositions s'inscrivent dans la logique de l'actuel alinéa 3 de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, qui est ainsi rédigé : « (...) Les décisions prises par les collectivités locales d'accorder ou de refuser une aide à une autre collectivité locale ne peuvent avoir pour effet l'établissement d'une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur celle-ci (...) ».

L'article 29 confie aux préfets, durant une période limitée de deux ans (du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2013), des pouvoirs leur permettant d'appliquer le schéma départemental de coopération intercommunale afin d'achever et de rationaliser la carte de l'intercommunalité. En 2012, le préfet pourra proposer la création d'un EPCI à fiscalité propre sur un périmètre conforme au schéma. Cependant, si l'évolution de la situation depuis l'adoption du schéma le justifie, le préfet peut s'en écarter après avis de la CDCI. Celle-ci a la possibilité d'imposer des modifications au projet si elles sont adoptées à la majorité des deux tiers de ses membres. L'accord des communes concernées est préalablement recherché. Toutefois, par dérogation au droit commun, la majorité qualifiée requise pour les communes concernées est abaissée (50 % des communes représentant 50 % de la population). Si cette majorité n'est pas réunie, le préfet peut, en 2013, créer l'EPCI en application du schéma après avis de la CDCI qui peut faire, dans un délai d'un mois, une nouvelle proposition de périmètre qui s'impose si la commission l'adopte à la majorité des deux tiers. Les mêmes modalités sont applicables aux modifications de périmètres d'EPCI, ainsi qu'aux fusions d'EPCI.

L'article 30 permet aux préfets de modifier les périmètres, d'opérer des fusions et de dissoudre des syndicats de communes ou des syndicats mixtes fermés conformément au schéma départemental, dans les mêmes conditions et les mêmes délais que ceux précédemment décrits pour les créations, modifications et fusions d'EPCI à fiscalité propre. La commission départementale de la coopération intercommunale dispose d'un pouvoir d'amendement à la majorité qualifiée.

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Chapitre III. - Renforcement de l'intercommunalité

Actuellement, les maires peuvent transférer aux présidents d'EPCI leurs pouvoirs de police spéciale dans les domaines de l'élimination des déchets ménagers, de l'assainissement, de la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage ainsi qu'en matière de stationnement et de circulation lorsque ces domaines relèvent de la compétence de l'EPCI.



Afin d'approfondir l'intercommunalité, l'article 31 prévoit, dans ces domaines, que lorsque ces compétences sont détenues par l'EPCI, son président se voit automatiquement transférer le pouvoir de police spéciale lié à ces domaines dans un délai maximum d'un an. Le président de l'EPCI aura l'obligation de transmettre ses arrêtés à chacun des maires des communes concernées. Le maire demeure la seule autorité en matière de police administrative générale.

Afin de faciliter la prise de compétences par les EPCI, l'article 32 permet aux communes de décider les transferts de compétences à l'EPCI à la majorité simple et non plus à la majorité renforcée. Il prévoit aussi que la définition de l'intérêt communautaire sera dorénavant de la compétence de l'organe délibérant de l'EPCI statuant à la majorité simple.

L'article 33 sécurise au regard du droit européen les conventions par lesquelles les services d'une commune membre d'un EPCI peuvent être mis à disposition de celui-ci. La Commission européenne ayant d'abord estimé qu'elles relevaient d'une procédure de marchés publics, le Gouvernement a fait valoir que cette mise à disposition n'est qu'une modalité d'organisation interne de l'administration locale, destinée à optimiser les transferts de compétences, sans incidence sur le fonctionnement du marché intérieur, dans la mesure même où cette réorganisation administrative est effectuée hors champ concurrentiel. Une clarification des modalités des conventions de mise à disposition est toutefois apparue utile. Une réflexion a dès lors été engagée par le ministère de l'intérieur, en lien avec la Commission, pour donner toutes garanties que ces conventions interviennent exclusivement dans le cadre des transferts de compétence et n'empiètent pas sur le champ concurrentiel. Le présent article reprend les modifications de la législation qui ont été accueillies favorablement par la Commission européenne.

L'article 34, afin de favoriser l'efficacité et la rationalisation de l'action publique locale, permet explicitement la création de services communs entre les communes et l'EPCI dont elles sont membres. Il permet aussi aux EPCI à fiscalité propre d'acquérir du matériel pouvant servir aux besoins de l'EPCI et de ses communes membres (chasse-neige, débroussailleuse, logiciel, etc.). Cette faculté est ouverte quand bien même l'EPCI ne serait doté d'aucune compétence pour laquelle le matériel est nécessaire. Cette dérogation au principe d'exclusivité se justifie par les économies d'échelle que permet l'intervention de l'EPCI.

TITRE IV. - CLARIFICATION DES COMPETENCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

La clarification des compétences exercées par les collectivités territoriales et l'encadrement de la pratique des cofinancements sont aujourd'hui une nécessité. Tous les rapports consacrés au bilan de la décentralisation dressent le même constat, celui d'une grande confusion dans l'exercice des compétences. La plupart d'entre elles sont exercées de manière partagée par plusieurs collectivités territoriales et rares sont celles qui relèvent exclusivement d'une catégorie de collectivités. Cet enchevêtrement pénalise l'action publique locale et empêche le citoyen d'identifier clairement les responsabilités. Il nuit à la clarté des choix publics et rend difficile la maîtrise de la dépense publique locale.



Aussi le Gouvernement entend-il faire de ce chantier, trop longtemps différé, une véritable priorité. C'est l'objet de l'article 35. Il s'agit d'un chantier difficile car la situation actuelle est le résultat de la sédimentation de multiples législations spéciales qui se sont ajoutées les unes aux autres au fil du temps. Pour aboutir, ce chantier réclame donc la fixation d'un délai, d'une méthode et de principes clairs.

Le Gouvernement entend s'appuyer sur les préconisations de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales présidée par le sénateur Claude BELOT. Cette dernière a privilégié « la voie de la spécialisation de l'action des collectivités territoriales, fondée sur la prise en compte du principe de subsidiarité, tout en garantissant le respect des initiatives locales, nécessaires pour assurer l'adaptation aux spécificités des territoires ».

Ainsi, le projet prévoit que l'exercice de clarification des compétences et des cofinancements sera achevé dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi.

Il fera l'objet d'un travail interministériel et d'une concertation étroite avec l'ensemble des associations nationales d'élus.

Ce chantier sera engagé sur la base de principes clairs fixés par le projet de loi :

- la loi attribue des compétences à la région et au département qui sont, en principe, des compétences exclusives ;

- dès lors que la loi a attribué une compétence exclusive à une collectivité, cette compétence ne peut être exercée par une autre collectivité ;

- le département et la région se voient reconnaître une capacité d'initiative qui ne peut s'appliquer qu'à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante et qui doit être justifiée par un intérêt local ;

- à titre exceptionnel, l'exercice d'une compétence peut être partagé entre plusieurs collectivités territoriales. La loi peut alors désigner une collectivité chef de file ou laisser le soin aux collectivités intéressées de le faire par voie de convention.

En ce qui concerne les financements croisés, il convient d'instaurer la règle selon laquelle le maître d'ouvrage doit assurer une part significative du financement de ses investissements. Par ailleurs, les cofinancements doivent être limités aux projets dont l'envergure ou le montant le justifie ou répondre à des motifs de solidarité ou d'aménagement du territoire.

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TITRE V. - DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES

L'article 36 prévoit les dispositions de l'article 1er relatives aux conseillers territoriaux prennent effet lors de leur première élection, prévue en mars 2014.

L'article 37 précise que les règles de composition des conseils communautaires prévues à l'article 3 du présent projet de loi s'appliqueront à compter du prochain renouvellement général des conseillers municipaux pour les EPCI existants. Ces dispositions sont en revanche d'application immédiate en ce qui concerne les créations ou les modifications de périmètre d'EPCI à venir.

L'article 38 est relatif à Mayotte. Aux termes de l'article LO. 6113-1 du code général des collectivités territoriales, les lois et règlements sont applicables à Mayotte de plein droit sauf dans certaines matières, dont les finances communales. Le présent article rend donc expressément applicables les dispositions du présent projet de loi relatives à cette matière.

L'article 39 étend à la Polynésie Française une partie des dispositions sur l'intercommunalité. Il met aussi à jour les articles d'extension relatifs à la Polynésie Française contenus dans le code général des collectivités territoriales.

L'article 40 a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre une ordonnance, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, pour définir les mesures d'adaptation du chapitre consacré aux conseillers territoriaux en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane. Les congrès de la Guyane et de la Martinique ont d'ores et déjà saisi le Gouvernement de demandes pouvant conduire à des évolutions institutionnelles ou statutaires et qui nécessiteront la consultation des électeurs. En Guadeloupe, les élus ont sollicité un délai de réflexion avant de saisir le congrès d'un projet équivalent. Cet article permet donc de ne pas préjuger du résultat des procédures en cours et préserve la liberté des électeurs qui seront appelés à se prononcer. La Réunion n'ayant pas manifesté l'intention de s'engager dans une démarche de ce type, il n'est pas utile de prévoir, pour ce département d'outre-mer, de mesure particulière d'adaptation.